Monday, March 18, 2019
 

Strategie di sicurezza e politica estera nell’Unione

di Maurizio Melani

Le minacce alla sicurezza europea
La strategia europea di sicurezza (SES) predisposta dall’allora Alto Rappresentante per la Politica Estera e di Sicurezza Comune, Javier Solana, adottata dal Consiglio Europeo a Presidenza italiana nel dicembre 2003, individuava quattro cruciali minacce alla sicurezza dell’UE, in un contesto nel quale il preambolo del documento approvato affermava che “Mai l’Europa è stata cosi prospera, sicura e libera” e che “alla violenza della prima metà del XX secolo è seguito un periodo di pace e stabilità senza precedenti nella storia europea”.

Quattro minacce erano state individuate dalla strategia.
1
) Il terrorismo. Aveva colpito gli Stati Uniti nel 2001 con i drammatici attacchi a New York e a Washington e poi in Gran Bretagna e in Spagna. Si sarebbe poi riproposto con forza dieci anni dopo, a seguito degli effetti della guerra in Iraq e poi delle vicende in varie parti del Medio Oriente e dell’Africa innescate dalle primavere arabe e dal collasso di regimi ormai in larga parte privi di legittimazioni e adesioni popolari. In termini quantitativi ha colpito con la sua matrice islamista jihadista soprattutto in quelle regioni nel quadro delle lotte per il loro controllo da parte di potenze regionali ed esterne, ma anche in Asia e in Europa, in particolare in Francia con oltre un centinaio di vittime, in Germania e in Spagna.
2
) La proliferazione delle armi di distruzione di massa, con il pericolo che gli strumenti internazionali per il loro controllo nei settori chimico, batteriologico e nucleare vengano vanificati nell’ambito di corse agli armamenti soprattutto nella regione mediorientale. Di particolare preoccupazione era in quel momento il programma nucleare iraniano per il quale sarebbe stato poi avviato un negoziato conclusosi nel 2015 con un accordo che sanciva l’arresto delle potenzialità militari di quel programma nel rigoroso rispetto, adeguatamente controllato, del Trattato di non proliferazione nucleare e delle sue clausole di salvaguardia. Il ritiro dell’Amministrazione Trump da quell’accordo, per il quale si era fortemente impegnata l’Amministrazione Obama, ha riattivato il grave pericolo di un rilancio della proliferazione che dall’Iran si estenderebbe a tutti gli altri paesi della regione ed oltre. E ciò mentre ha luogo un progressivo smantellamento, non previsto quando fu adottata la SES e particolarmente preoccupante per l’Europa, del sistema di controllo degli armamenti strategici e di teatro messo a punto durante la guerra fredda.
3
) I conflitti regionali. Alimentano le prime due minacce e ne sono a loro volta alimentati. Soprattutto quelli nel vicinato. Possono avere effetti gravi sul piano economico e producono flussi di rifugiati verso i paesi vicini e l’Europa.
4
) Gli stati falliti, come allora la Somalia, la Liberia, l’Afghanistan, alcuni stati balcanici prima della stabilizzazione facilitata dalla comunità internazionale, e poi in una certa fase l’Iraq e un decennio dopo la Siria, la Libia e di nuovo l’Iraq. Anch’essi fattori di terrorismo e allo stesso tempo frutto e alimento dei conflitti regionali e della quarta minaccia individuata.
La criminalità organizzata
che sviluppa i suoi multiformi traffici grazie agli stati falliti e agli spazi aperti dai conflitti regionali.

Il documento individuava quindi una serie di azioni strategiche per affrontare quelle minacce. Misure di carattere interno, come una crescente collaborazione di apparati di sicurezza e giudiziari, con lacune nella loro attuazione ma con una intensità come mai si era verificato in passato. Ma anche e soprattutto di politica estera, con strumenti diplomatici, di institution building e militari nel quadro della Politica Europea di Sicurezza e di Difesa messa a punto nei primi anni del nuovo secolo. Abbiamo già menzionato quelli contro la proliferazione cui vanno aggiunte le azioni di stabilizzazione e costruzione democratica soprattutto nei Balcani, in Africa e in Medio Oriente, in collaborazione con Nazioni Unite e a seconda dei casi con NATO e organizzazioni regionali come OSCE e Unione Africana, diretti a ristabilire stabilità e sicurezza nel nostro vicinato. Cruciale è infatti, secondo la strategia definita nel 2003, la costruzione di un ordine internazionale basato su un “multilateralismo efficace”.

Gli arretramenti nell’azione comune
Su questo sforzo, che ha dato in quegli anni all’UE un certo, anche se insufficiente, protagonismo grazie ad una ampia convergenza di intenti seppure non facile da realizzare, hanno pero poi inciso una serie di sviluppi che hanno introdotto fattori di crisi nella costruzione europea e nella sua azione esterna.
Un segnale forte in questo senso lo hanno dato nel 2005 i referendum che in Francia e nei Paesi Bassi hanno respinto il Trattato per una Costituzione europea diretto a porre su basi più solide il processo di integrazione. In entrambi i referendum i no, sostenuti da forze di destra e di sinistra estranee o staccatesi dai mainstreams europeisti socialisti e conservatori, prevalsero di stretta misura ma evidenziarono difficoltà che si sarebbero ampliate in diversi paesi negli anni successivi. Importanti fattori di questa tendenza di sostanziale ripiegamento nazionalista furono fin da allora i timori per una globalizzazione che, non adeguatamente governata, avrebbe prodotto in Europa riduzioni dell’occupazione soprattutto nelle fasce più deboli della popolazione e nei settori meno competitivi del sistema produttivo. A questo si aggiungevano i timori per la concorrenza di lavoratori provenienti dai paesi dell’Europa Centro Orientale che stavano completando in quegli anni l’adesione all’UE (la sindrome dell’ “idraulico polacco”).
Una ulteriore spinta alla disaffezione e alle divaricazioni tra stati membri venne negli anni successivi dalla crisi del 2008-2009 innescata negli Stati Uniti con conseguenze fortemente recessive in Europa, seguita da quella prodotta nel 2010-2011 dagli eccessi di debito sovrano in diversi paesi evidenziati dalla situazione greca e dai suoi effetti di contagio sulla sfiducia dei mercati verso la sostenibilità di tali debiti soprattutto in Portogallo, Irlanda, Italia e Spagna. La reazione delle Istituzioni europee, in un processo nel quale sono emerse divisioni con equilibri nei quali hanno prevalso le posizioni della Germania e dei paesi del Nord Europa ad essa più legati, ha consentito di scongiurare i rischi di un collasso della moneta unica e quindi dell’intera costruzione europea come si era sviluppata negli ultimi decenni. Sono stati infatti messi in campo strumenti di intervento giudicati sufficienti dai mercati finanziari ma al prezzo di enormi sacrifici in certi paesi che hanno contribuito ad una accentuazione delle diseguaglianze e di sentimenti di rifiuto di un sistema identificato anche con i vincoli europei. Nella stessa direzione hanno giocato anche gli effetti sull’occupazione della rivoluzione tecnologica.
Nei paesi del Nord Europa con più sostenibili livelli di debito e timori di doversi accollare eccessivi debiti altrui si è diffusa una speculare e opposta tendenza di disaffezione verso l’integrazione europea. Gli aspetti pro-ciclici di queste politiche sono stati parzialmente mitigati dalle misure monetarie espansive praticate dal Presidente della BCE Mario Draghi malgrado le resistenze tedesche.
Su questi divaricanti sentimenti hanno prosperato forze sovraniste, populiste e nazionaliste di varia natura che hanno anche strumentalizzato il disagio e i problemi di gestione di un forte afflusso di rifugiati e richiedenti asilo dal Medio Oriente, dall’Africa e dall’Asia centrale e meridionale, provocato dai conflitti regionali sopracitati e da processi di crescita squilibrata e spesso discriminante nel quadro della globalizzazione che pur ha avuto effetti di uscita dalla povertà di molte centinaia di milioni di persone, nonché’ dai dissesti ambientali prodotti dai cambiamenti climatici.
Nel 2008 vi era stato una valutazione dell’attuazione della SES che in qualche modo aggiornava le minacce. A quelle già indicate sono stata aggiunte la pirateria, il traffico di piccole armi, le pandemie, i pericoli nell’approvvigionamento energetico e gli attacchi informatici, in buona parte intrecciati con le altre tra le quali il terrorismo, di cui sono stati evidenziati nuovi fattori fuori e dentro l’Unione, e la criminalità organizzata che stavano conoscendo una evoluzione legata anche a sviluppi di vario tipo nei progressi tecnologici e nella globalizzazione. I propositi di rafforzamento degli strumenti sono stati però nella fase immediatamente successiva frenati dai fenomeni di allentamento della spinta all’integrazione evidenziati nei paragrafi precedenti.
Il legame posto tra sicurezza energetica e cambiamenti climatici, definito nel documento “moltiplicatore di minacce”, ha comunque contribuito all’ adozione delle direttive del programma 20-20-20 in materia di riduzione delle emissioni ed efficientamento, aggiornate dalle decisioni del 2014 nella prospettiva 2030 verso una maggiore diversificazione degli approvvigionamenti e la creazione di un efficace Unione dell’energia. La piena consapevolezza di questo nesso ha anche portato al forte ruolo propulsivo dell’UE assieme a Stati Uniti e Cina nella Conferenza di Parigi (COP21) del dicembre 2015.
Creare stabilità nel vicinato affrontando tutti gli aspetti delle destabilizzazioni è stato quindi indicato come obiettivo prioritario, ma alle ambizioni non hanno fatto seguito azioni, impiego di strumenti e risultati ad esse commisurati.

La strategia globale dell’Unione Europea e i suoi seguiti
Malgrado le disaffezioni e i fattori che le hanno determinate, esaminati nei precedenti paragrafi, una spinta ad un maggiore impegno delle istituzioni europee in materia di sicurezza e di difesa è venuta dal voto britannico sulla Brexit e dall’elezione di Donald Trump negli Stati Uniti. Da un lato sono venuti meno i freni costantemente posti dal Regno Unito in questo campo, e dall’altro le imprevedibilità di Trump e le incertezze da lui poste in merito alla solidità della garanzia incondizionata americana nei confronti degli alleati spingono l’Europa a “prendere maggiormente in mano il proprio destino” secondo le parole della Cancelliera Merkel. Ma questo in un contesto di scarsa coesione dei paesi europei in materia di politica estera, come in altri settori, che di fatto impedisce i reali salti qualitativi necessari a dare concretezza a quanto avviato. Pochi giorni dopo il referendum britannico l’Alta Rappresentante per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza, Federica Mogherini, presentava al Consiglio Europeo del giugno 2016, che la adottava, la Strategia Globale (SG)  dell’Unione Europea. I toni sono più preoccupati di quelli tutto sommato di orgoglio e soddisfazione ai limiti del trionfalismo della SES di tredici anni prima, nella quale con la consapevolezza di poterle affrontare si esaminavano le minacce all’Unione dipanatesi poi negli anni successivi. La nuova strategia fa stato dei gravi pericoli interni ed esterni che corre l’Europa, in preda ad una “crisi esistenziale” che “rimette in questione il progetto europeo”, mentre alle minacce esterne già precedentemente individuate si aggiungono i rischi per la tenuta sociale e politica dell’Unione derivanti dagli effetti dall’accentuarsi dei conflitti nell’area mediorientale e da una inadeguata gestione delle pressioni demografiche dal vicinato e in particolare dall’Africa. La promozione di condizioni di pace e stabilità nel vicinato e la garanzia della sicurezza dei cittadini europei sono quindi indicati come obiettivi assolutamente prioritari in un contesto nel quale sicurezza interna ed esterna, dentro e fuori i confini, sono sempre più tra loro legati. A questo scopo sono tra l’altro indicati come essenziali il perseguimento su scala globale degli obiettivi dello sviluppo sostenibile come declinati nell’Agenda 2030, di un sistema degli scambi aperto ed equo basato su regole in grado di assicurarlo, di un sistema di sicurezza collettiva nel quale abbia un ruolo una capacità europea in materia di difesa in stretto collegamento con i suoi partners a partire dalla NATO, facendo leva sul suo approccio integrato civile-militare alla gestione dei conflitti e sul sostegno a forme di cooperazione e governance regionale. E tutto questo tenendo sempre a mente che valori e interessi europei sono tra loro strettamente collegati.
Coerentemente con tali indicazioni, e andando successivamente oltre in materia di difesa essendo venuti meno i condizionamenti britannici, è stato riaffermato che l’UE debba dotarsi di autonomia strategica e quindi di una capacità di agire autonomamente nel proprio vicinato e possedere i mezzi operativi e industriali necessari a farlo. Su questa scia, nell’ambito del concetto di condivisione e messa in comune (“pooling and sharing“) affermato da diverse sessioni del Consiglio Europeo a partire dal 2013 senza grandi seguiti, sono state affermate l’esigenza di disporre di una struttura europea permanente per la pianificazione e la conduzione di operazioni militari, di una forza multinazionale europea permanentemente disponibile per lo svolgimento di operazioni di gestione delle crisi, di un sistema comune di formazione, di un crescente impegno nella cyber security, nelle capacità navali e nell’intelligence, dello sviluppo di una base industriale e tecnologica strategicamente autonoma sostenuta da un apposito Fondo europeo di difesa, da incentivi fiscali e sostegni alla ricerca con un potenziamento dell’Agenzia europea per la difesa e con tutte le loro ricadute sul piano civile.

E’ stata quindi avviata una cooperazione strutturata permanente in questi campi, con molti partecipanti, nel cui ambito si stanno definendo progetti tra gruppi più ristretti di paesi, che sono però assai distanti dai salti di qualità e di quantità richiesti.

Integrazioni differenziate
Una volontà di andare verso una maggiore integrazione, sia sul piano degli assetti, con aperture inedite anche nel campo della deterrenza nucleare, che su quello industriale, è stata espressa sul piano bilaterale da Francia e Germania nel Trattato di Aquisgrana firmato nel gennaio del 2019 dal Presidente Macron e dalla Cancelliera Merkel. Vi è il rischio che si determinino percorsi escludenti altri paesi, ma anche l’opportunità che come verificatosi in altri momenti della storia dell’integrazione europea quanto anticipato nell’ambito di intese bilaterali sia poi la base di progressi collettivi. Basti pensare alle intese Schumann-Adenauer, la cui portata fu immediatamente colta da De Gasperi, che diedero vita alla CECA, al Trattato dell’Eliseo che anticipò tra i due paesi quanto poi realizzato sul piano comunitario, alle intese Colombo-Gensher tra Italia e Germania che aprirono la strada all’Atto Unico, e all’accordo di Saint-Malo tra Chirac e Blair dal quale nacque quanto realizzato negli anni successivi in materia di sicurezza e difesa. Il Trattato di Aquisgrana è alquanto fastidioso per l’Italia in quanto afferma in un atto di tale solennità il sostegno francese, peraltro non nuovo, all’acquisizione di un seggio permanente nel Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite da parte della Germania e l’archiviazione della prospettiva di un seggio europeo, da tempo sostenuta dall’Italia e accolta seppure un modo ambiguo anche dalla Germania. Che quest’ultima entri permanentemente nel CdS è peraltro una ipotesi alquanto remota anche per i collegamenti con le parallele pretese di Giappone, India e Brasile e le opposizioni incrociate che queste incontrano. Ma è probabile che il suo inserimento nel Trattato derivi anche dall’attuale isolamento del Governo italiano, che ha tra l’altro accantonato la prospettiva di un trattato italo-francese analogo a quello franco-tedesco, e dalle irritazioni suscitate da comportamenti di suoi esponenti.
La grande sfida che ora si pone è quella di definire politiche comuni, con la volontà di perseguirle, sulle situazioni di crisi dalle quali possano derivare minacce per la sicurezza dell’Unione Europea. Quando ciò si è verificato in passato, anche a volte al prezzo di faticosi compromessi per comporre priorità e sensibilità diverse, i paesi europei hanno potuto far sentire in modo efficace e non velleitario la propria voce e il proprio peso ed hanno potuto salvaguardare loro interessi comuni nei Balcani, in Medio Oriente, in Africa e altrove, impiegando gli strumenti civili e militari a propria disposizione e coinvolgendo alleati e partners ai livelli dei paesi e delle organizzazioni internazionali e regionali.
Vi sono molteplici strumenti civili e militari predisposti negli scorsi anni e parzialmente testati. Occorre ora la volontà politica per definire le linee di azione strategica di cui farne uno strumento.
Questo riguarda situazioni come quelle della Libia, della Siria, dell’Ucraina, dei rapporti con l’Iran, con la Russia e la Turchia, del conflitto israelo-palestinese, delle modalità di lotta al terrorismo, della proliferazione di armi di distruzione di massa, della postura rispetto a crisi specifiche come quella venezuelana o ad altre che potrebbero emergere, della salvaguardia dell’indispensabile rapporto transatlantico, scosso dall’attuale Presidenza americana, nel cui ambito occorre coniugare autonomia strategica europea e comunanza di interessi, di valori e di garanzie di sicurezza tra i due pilastri del mondo occidentale. Questo concerne anche temi come la lotta ai cambiamenti climatici e la regolamentazione del commercio mondiale, le cui incidenze sulla sicurezza di tutti sono cruciali e per i quali occorre un rinnovato contesto di azione comune transatlantica e un quadro globale nel quale confrontarsi e auspicabilmente collaborare con i grandi attori emergenti.
In tutto questo l’Italia deve riacquistare un ruolo credibile di proposta e di azione come ha spesso avuto nel secondo dopoguerra, adoperandosi per evitare protagonismi futili e a volte dannosi e avendo ben chiaro che i suoi fondamentali interessi nazionali non sono perseguibili, se non in modo episodico e marginale, al di fuori dei contesti europeo, transatlantico, e di un efficace multilateralismo.
È sempre più evidente tuttavia la consapevolezza che i progressi verso una unione sempre più stretta anche nella politica estera e nella difesa possono realizzarsi in una prima fase soltanto tra un limitato numero di paesi che lo vogliano, in grado di approntare e utilizzare gli strumenti istituzionali e finanziari necessari, tra i quali una capacità fiscale e di spesa, con risorse proprie e controllo democratico. Sarebbe bene che l’Italia ricostituisca le condizioni per esserne fin dall’inizio una parte attiva.

_________________
Maurizio Melani
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